【編者的話】2014年對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言并不是普通的一年，中國(guó)各領(lǐng)域的改革措施逐漸推出，卻有進(jìn)有退。陶然教授為FT中文網(wǎng)年度報(bào)告撰寫(xiě)《對(duì)2014年中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的回顧與反思》系列文章，希望不僅對(duì)中國(guó)過(guò)去一年的系統(tǒng)性改革邏輯做出梳理判斷，同時(shí)希望有破有立，將基于實(shí)地考察的地方行之有效的經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)過(guò)系統(tǒng)研究的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)悉數(shù)呈現(xiàn)，防止中國(guó)在一些關(guān)鍵性的改革方向上選擇錯(cuò)誤，群策群力幫助中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。
在本系列的上一篇中，我們提到要在中國(guó)注意人口凈遷入地的城鄉(xiāng)結(jié)合部通過(guò)“區(qū)段征收”模式，允許城中村、城郊村村民與村集體建設(shè)市場(chǎng)化導(dǎo)向的出租房，解決農(nóng)民工入城定居乃至流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題，換句話說(shuō)就是尋求低成本、高收益的方式解決如何在城市把人留下來(lái)的問(wèn)題。這也是剛剛召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議要解決的問(wèn)題，那么目前已有的相關(guān)改革措施能否實(shí)現(xiàn)突破？本篇就將討論如何通過(guò)有效的純農(nóng)區(qū)土地制度改革，讓留在農(nóng)村的人提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村生活條件，同時(shí)如何處理那些遷出農(nóng)村者土地的問(wèn)題。
農(nóng)村土地改革進(jìn)展非常有限
農(nóng)村土地制度改革，除了本系列上一篇討論過(guò)的城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地入市之外， 主要就是純農(nóng)區(qū)的宅基地和農(nóng)地改革。
2014年有關(guān)土地改革的最重要政策文件是中央的“一號(hào)文件”，其中提出，要“抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問(wèn)題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助?！?
農(nóng)地確權(quán)的最新進(jìn)展是2014年11月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)指出，用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶(hù)承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題。在農(nóng)村宅基地方面，2014年的一號(hào)文件提出， “完善農(nóng)村宅基地管理制度。……有關(guān)部門(mén)要抓緊提出具體試點(diǎn)方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，切實(shí)保證耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高。”
仔細(xì)考察2014年農(nóng)村土地改革政策，其中涉及到純農(nóng)區(qū)的部分最值得討論有兩個(gè)方面，即農(nóng)地確權(quán)以及與宅基地相關(guān)的“完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作”。這兩方面不僅是現(xiàn)在農(nóng)村土地制度改革的焦點(diǎn)、而且也是最容易引起爭(zhēng)議的重大問(wèn)題。
原則上講，農(nóng)村土地確權(quán)賦予了農(nóng)民更完整的土地權(quán)利。確權(quán)之后，農(nóng)民工在家鄉(xiāng)的承包地、宅基地、房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)利能夠固化和得到保護(hù)，更有可能通過(guò)農(nóng)地抵押貸款支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至還可以通過(guò)流轉(zhuǎn)為農(nóng)民帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入，有助于那些外出農(nóng)民工在城市立足。這也是傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論與古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)產(chǎn)權(quán)明晰問(wèn)題一直非常重視的根源所在。
在現(xiàn)階段中國(guó)進(jìn)行的農(nóng)村土地確權(quán)，就是確定某一范圍內(nèi)土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容。這個(gè)事情說(shuō)起來(lái)簡(jiǎn)單，但實(shí)際操作上每宗地的確權(quán)過(guò)程很復(fù)雜，包括土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書(shū)等。
理論上講，只有農(nóng)地確權(quán)改革成本能被確權(quán)收益所覆蓋，改革就值得推動(dòng)。 但目前的改革方案很難實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，不僅確權(quán)成本很高，而且確權(quán)收益也非常有限。如果不進(jìn)行重大調(diào)整并配套相應(yīng)措施， 那么必然會(huì)在執(zhí)行中帶來(lái)諸多問(wèn)題， 結(jié)果很可能是政府花了很多錢(qián)， 卻沒(méi)帶來(lái)太多好處，甚至反而惹來(lái)不少麻煩。
當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)方式成本高且可能激化矛盾
先來(lái)看農(nóng)地確權(quán)的直接成本。目前，國(guó)土部對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)已基本完成，后面要做的主要是承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的確權(quán)到戶(hù)。前者由農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)。從測(cè)量角度看，宅基地在戶(hù)與戶(hù)之間的邊界還比較清楚，但耕地就麻煩一些，包括清理大數(shù)量的零碎地塊、指認(rèn)邊界，都是非常費(fèi)時(shí)費(fèi)力的工作。
目前，很多地方對(duì)確權(quán)改革不太積極，主要還是資金問(wèn)題，確權(quán)要干部下鄉(xiāng)，但現(xiàn)在下鄉(xiāng)補(bǔ)貼不高，有些干部根本不愿意去。除了干部補(bǔ)貼外，村民誤工費(fèi)也是一塊，這些都屬于土地確權(quán)的工作經(jīng)費(fèi)，只占確權(quán)支出小部分，相比之下，支付給測(cè)量公司的費(fèi)用更高。根據(jù)南方農(nóng)村報(bào)記者的報(bào)道，廣東德慶4個(gè)試點(diǎn)村的航拍圖、戶(hù)外實(shí)地測(cè)量、制圖、軟件系統(tǒng)建設(shè)、制作土地證等工作都由測(cè)量公司承包，估計(jì)支付給測(cè)量公司的費(fèi)用就要40多元/畝，加上宣傳發(fā)動(dòng)等方面的經(jīng)費(fèi)，確權(quán)經(jīng)費(fèi)平攤到每畝約50元。
就目前各地農(nóng)地確權(quán)試點(diǎn)情況看，畝均成本基本上在40元到上百元，全國(guó)現(xiàn)有耕地20.27億畝，即使保守按50元測(cè)算，全國(guó)農(nóng)地確權(quán)總成本也會(huì)超過(guò)1000億元，實(shí)際操作后包括與信息化相關(guān)的商業(yè)利益介入后估計(jì)還會(huì)更高。即使中央給一定補(bǔ)貼， 地方也還要出大部分。
更大的問(wèn)題在于，農(nóng)地確權(quán)不僅有前述直接成本，還有不能忽視、甚至更高的另外兩類(lèi)間接成本。
首先是確權(quán)過(guò)程中不可避免出現(xiàn)的村民之間、村民與村集體、乃至村民與推動(dòng)確權(quán)的地方政府之間的矛盾。這里的關(guān)鍵問(wèn)題，是到底按什么規(guī)則確權(quán)，特別是城市化中人口大規(guī)模外出條件下應(yīng)該給誰(shuí)確權(quán)。中國(guó)農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)因不同家庭間人口相對(duì)變動(dòng)而帶來(lái)的土地調(diào)整壓力一直存在。1998年二輪承包時(shí)，中央基本確定了土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定不變的原則。如果在未來(lái)五年內(nèi)要按既有農(nóng)地分配完成確權(quán)，那么就很容易引致二輪承包后家庭有新增人口、但未獲土地農(nóng)戶(hù)的強(qiáng)烈反對(duì)；而重新根據(jù)現(xiàn)有人口進(jìn)行土地分配并確權(quán)，又一定會(huì)帶來(lái)那些已占有土地農(nóng)戶(hù)的反對(duì)。結(jié)果必然是進(jìn)退兩難、甚至在確權(quán)過(guò)程中引發(fā)矛盾。實(shí)際上，不少農(nóng)村地區(qū)二輪承包后有20-30%的農(nóng)民目前沒(méi)有土地，包括剛出生的小孩和婚遷來(lái)的人口，現(xiàn)在土地要確權(quán)，這就意味著他們未來(lái)都沒(méi)地了。
如何解決歷史積累的矛盾，面對(duì)現(xiàn)實(shí)的不公平是承認(rèn)現(xiàn)狀，還是重新調(diào)整？《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了“增人不增地、減人不減地”的原則，但村莊自治法規(guī)里又有“經(jīng)多數(shù)村民同意，可以做出調(diào)整”的表述。即使二輪承包后不鼓勵(lì)土地調(diào)整，一些地方仍然采取了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策，個(gè)別地方甚至還在進(jìn)行大調(diào)整； 但對(duì)那些沒(méi)有調(diào)整的地方，也有不少農(nóng)戶(hù)，尤其是人口增加的農(nóng)戶(hù)希望未來(lái)調(diào)整。我們2008年在全國(guó)六省、30縣、60鄉(xiāng)鎮(zhèn)、120村所進(jìn)行的調(diào)查表明，有超過(guò)60% 的受訪者認(rèn)為不調(diào)整的政策不合理。 因此，二輪承包后，尤其是那些土地沒(méi)有調(diào)整的村莊，累積矛盾不小，重新調(diào)地訴求也很強(qiáng)烈，完全不予理睬于法于理都不合適。因此，如果不處理好這些問(wèn)題就強(qiáng)行推動(dòng)確權(quán)，很可能不是解決矛盾，而是制造矛盾的動(dòng)作。
也正因如此，各地實(shí)踐中農(nóng)地確權(quán)模式也難以統(tǒng)一。 有些地方并非去實(shí)測(cè)土地面積并確權(quán)到農(nóng)戶(hù)，而是僅僅確權(quán)到村集體或村小組。還有部分農(nóng)村土地實(shí)行“確權(quán)確股不確地”但如果不能確權(quán)到戶(hù)，確權(quán)基本上就成為了一句空話。
確權(quán)問(wèn)題還跟城鎮(zhèn)化過(guò)程中大量勞動(dòng)力外出問(wèn)題緊密相關(guān)。 一般而言，城鎮(zhèn)化因其可釋放農(nóng)村人口進(jìn)入城市，有利于那些留在農(nóng)村的勞動(dòng)力規(guī)模經(jīng)營(yíng)并提高其務(wù)農(nóng)收入。但在目前確權(quán)政策下，這個(gè)效果卻很難充分體現(xiàn)。中國(guó)目前已有約兩億農(nóng)村流動(dòng)人口遷移到城市，并以城市為就業(yè)、居住和生活的主要地點(diǎn)。如何處理定居城市的遷移人口留在農(nóng)村的土地問(wèn)題？一方面，絕大部分農(nóng)村外出打工者收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于留在農(nóng)村的務(wù)農(nóng)者，而后者恰恰是因?yàn)檗r(nóng)地規(guī)模過(guò)小、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平不高而收入低下。如果也一視同仁地為外出打工者確權(quán)，那么農(nóng)村留駐人群就不得不支付更多租金成本才能擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，這樣其農(nóng)業(yè)收入提高也有限。但另一方面，不給外出流動(dòng)人口確權(quán)也未必合理，而且也必然招致這些農(nóng)民的反對(duì)，尤其在外出人口在城市還無(wú)法實(shí)現(xiàn)永久性定居的情況下。
當(dāng)前的政策傾向于一視同仁確權(quán)，其實(shí)最多也就是“兩害相權(quán)取其輕”。但這里需要追問(wèn)一下，是否還有更好的替代解決方案？ 回答是肯定的。這個(gè)問(wèn)題后面再詳述。
土地確權(quán)的另一個(gè)重要的、迄今為止沒(méi)有被充分重視的成本，就是它對(duì)未來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)乃至于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所帶來(lái)的巨大潛在成本。
中國(guó)農(nóng)地利用的一個(gè)最基本特征，是土地規(guī)模小、數(shù)量多，就是所謂的“碎渣地”困境。中國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模偏小，土地分配時(shí)因兼顧土地肥力與地塊位置差異不得不好壞搭配、遠(yuǎn)近搭配，導(dǎo)致農(nóng)地細(xì)碎化嚴(yán)重且互相插花。平均每個(gè)中國(guó)農(nóng)民家庭大約有8畝地，但每個(gè)家庭的土地又經(jīng)常被分割為至少五塊，不僅田埂和一些未利用地閑置，而且也不利于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
因此如果按照現(xiàn)狀確權(quán)，對(duì)未來(lái)土地整理乃至于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)會(huì)帶來(lái)很大的困難。而且，如果在當(dāng)前土地細(xì)碎化情況下直接根據(jù)現(xiàn)狀推進(jìn)確權(quán)，就很容易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“反公地悲劇”——如果某一資源有很多權(quán)利人，而這種資源卻須整體利用才最有效率，因每個(gè)土地權(quán)利人都可能以“釘子戶(hù)”的方式阻止他人整合利用，合作往往難以達(dá)成，資源的最佳利用就難以實(shí)現(xiàn)。
與農(nóng)地破碎化相類(lèi)似的一個(gè)情況，是城市郊區(qū)農(nóng)民宅基地確權(quán)和未來(lái)整體開(kāi)發(fā)利用的矛盾。如果一塊土地上的所有者太多，每個(gè)家庭擁有宅基地規(guī)模過(guò)小，就不利于整體非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)用和經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)。一旦處理不當(dāng)，過(guò)快確權(quán)發(fā)證反而可能導(dǎo)致土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)最有效的整體利用。
當(dāng)前確權(quán)政策導(dǎo)致收益極小化
確權(quán)是為了帶來(lái)諸多收益，確權(quán)后應(yīng)有利于土地轉(zhuǎn)租、抵押和買(mǎi)賣(mài)。但就目前政策來(lái)看，農(nóng)地確權(quán)所確“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”顯然不能買(mǎi)賣(mài)，僅允許轉(zhuǎn)租和抵押。且對(duì)中國(guó)而言，絕大部分農(nóng)地、尤其是占主體的破碎農(nóng)地，其轉(zhuǎn)租價(jià)值非常有限，而抵押價(jià)值則幾乎不存在。破碎且規(guī)模小的承包地即使可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)碚撋弦部梢缘姐y行去融資，但因不能自由買(mǎi)賣(mài)，必然抵押價(jià)值極低。這一方面是因?yàn)閹资瓿邪鼨?quán)租金的定價(jià)比較困難，另一方面銀行為小額放貸承擔(dān)的單位成本勢(shì)必很高，銀行肯定缺乏動(dòng)力。因此，它不會(huì)有利于這一政策希望支持的農(nóng)村家庭農(nóng)場(chǎng)壯大。
當(dāng)然，從積極面來(lái)看，抵押政策如果可以推行下去，短期內(nèi)至少可以讓農(nóng)村大戶(hù)、或者下鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)受益。但如果最后不允許農(nóng)地完全市場(chǎng)化，或者說(shuō)實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的買(mǎi)賣(mài)，這種抵押融資可能反而會(huì)造成更多的問(wèn)題，包括農(nóng)村收入分配問(wèn)題和小農(nóng)凋敝問(wèn)題。因此，逐步允許農(nóng)地自由買(mǎi)賣(mài)、所有權(quán)（或至少是永久使用權(quán)抵押），是讓金融抵押融資市場(chǎng)能真正為小農(nóng)服務(wù)的必要條件。
實(shí)際上，當(dāng)前很多農(nóng)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)業(yè)企業(yè)從農(nóng)民那里轉(zhuǎn)包的農(nóng)地也缺乏法律保障。特別是地方政府單方面推動(dòng)的大規(guī)模轉(zhuǎn)包，一旦未來(lái)農(nóng)民工因失業(yè)而返鄉(xiāng)后，很可能要求收回已經(jīng)轉(zhuǎn)包出的承包地，于是會(huì)發(fā)生大規(guī)模的違約風(fēng)險(xiǎn)。即使法律上這些農(nóng)民未必占理，也仍可能對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定造成不利影響。
總體來(lái)看，不能買(mǎi)賣(mài)的農(nóng)地確權(quán)成本高昂而收益非常有限。按照現(xiàn)有政策進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)的結(jié)果，基本上只是增加了相關(guān)部門(mén)的工作經(jīng)費(fèi)， 而不能有效推動(dòng)農(nóng)地市場(chǎng)化。
不允許農(nóng)地自由買(mǎi)賣(mài)，政府可能有其考慮，首先是擔(dān)心這個(gè)政策一旦實(shí)施會(huì)引起農(nóng)村土地過(guò)度集中，甚至可能導(dǎo)致大批農(nóng)民失地；其次，政府可能還擔(dān)心農(nóng)地利用失控，無(wú)法實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)。
但上述擔(dān)心都缺乏足夠的理論與經(jīng)驗(yàn)支持。如果說(shuō)農(nóng)地在局部地區(qū)出現(xiàn)過(guò)度集中與保護(hù)不力的情況，恰恰是現(xiàn)有體制所必然帶來(lái)的問(wèn)題。先來(lái)看農(nóng)地的過(guò)度集中：農(nóng)村土地集體所有這個(gè)體制，實(shí)際上給村集體乃至地方政府過(guò)度推動(dòng)土地集中創(chuàng)造了便利條件。不少縣市以推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、推動(dòng)農(nóng)業(yè)集中經(jīng)營(yíng)為名，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)大戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)去長(zhǎng)期轉(zhuǎn)包個(gè)體農(nóng)戶(hù)的承包地。很多此類(lèi)集中是強(qiáng)勢(shì)地方政府單方面推動(dòng)帶來(lái)的，有時(shí)候農(nóng)民本人，尤其是外出打工的農(nóng)民并不知情，或并不完全同意。如果當(dāng)前確實(shí)存在一些農(nóng)地過(guò)度集中傾向， 恰恰是地方政府不僅作為裁判員，而且還直接作為運(yùn)動(dòng)員參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的結(jié)果。如果農(nóng)地允許自由買(mǎi)賣(mài)，不僅有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地確權(quán)后的各種好處，而且可以讓政府真正成為一個(gè)相對(duì)中立的裁判員， 有助于遏制農(nóng)地過(guò)度集中的出現(xiàn)。
再來(lái)看耕地保護(hù)。在農(nóng)地不允許買(mǎi)賣(mài)的情況下，農(nóng)村大批勞動(dòng)力外出打工，但卻缺乏在城市定居的穩(wěn)定預(yù)期。于是農(nóng)地轉(zhuǎn)租一定傾向于短期化、或者干脆把農(nóng)地交給親戚朋友照顧，甚至直接撂荒。這樣顯然不利于耕地的保護(hù)，也無(wú)法將農(nóng)地流轉(zhuǎn)到種田能手那里。此外，只要政府在關(guān)系到農(nóng)地轉(zhuǎn)非的土地利用規(guī)劃上嚴(yán)格依法，農(nóng)地自由買(mǎi)賣(mài)也一般不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地用途改變。反倒是目前地方“土地財(cái)政”的運(yùn)行模式，尤其是工業(yè)用地低價(jià)出讓模式下，地方政府隨意擴(kuò)張城市建設(shè)邊界并大規(guī)模征地建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，才是最浪費(fèi)農(nóng)地，最不利于耕地保護(hù)的行為。
如果政府的政策不僅允許農(nóng)地自由買(mǎi)賣(mài)，而且允許農(nóng)村建設(shè)用地自由買(mǎi)賣(mài)，甚至農(nóng)地轉(zhuǎn)非過(guò)程中可以在征收土地增值稅或所得稅基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自由交易，那么地方政府零地價(jià)、負(fù)地價(jià)招商的情況就馬上能夠得到有效遏制。因此，讓基于合理土地利用規(guī)劃基礎(chǔ)上的農(nóng)村農(nóng)用地與建設(shè)用地市場(chǎng)充分發(fā)育，才是實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)耕地的根本途徑。
基于以上討論，土地確權(quán)就必須避免 “早做早主動(dòng)，晚做晚主動(dòng)，不做就永遠(yuǎn)被動(dòng)” 的思路。
實(shí)際上，農(nóng)地確權(quán)不僅與耕地保護(hù)問(wèn)題相關(guān)，也與農(nóng)地整理問(wèn)題關(guān)系緊密。如果能在一個(gè)整體性的框架中思考中國(guó)農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化問(wèn)題，并基于既有的有效政策實(shí)踐，同時(shí)開(kāi)拓政策改革思路，那么就有可能在找到一個(gè)多贏的改革政策組合。
“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”帶來(lái)諸多社會(huì)問(wèn)題
近年來(lái)，中國(guó)耕地保護(hù)政策的一個(gè)重大舉措，就是國(guó)土部推動(dòng)的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”。2004 年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。2005年國(guó)土資源部出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。
近年來(lái)，為了獲得計(jì)劃下達(dá)之外的建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府越來(lái)越多地考慮通過(guò)對(duì)以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾來(lái)新增耕地。在中央政策許可下， 2006 年，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國(guó)土資源部部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)。2008 年起有19 省相繼加入增減掛鉤試點(diǎn)。除那些具有全國(guó)知名度的地方改革實(shí)驗(yàn)，比如成都的“拆院并院”、天津的“宅基地?fù)Q房”、嘉興的“兩分兩換?、重慶的”地票交易“， 全國(guó)各地以”新農(nóng)村建設(shè)“、”新民居建設(shè)“、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為名而推動(dòng)的撤村并居和農(nóng)民集中居住，一直在大規(guī)模進(jìn)行。
客觀說(shuō)，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策有其現(xiàn)實(shí)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)背景。高速城市化過(guò)程中，農(nóng)村人口大規(guī)模外遷，農(nóng)村開(kāi)始逐步出現(xiàn)空心化現(xiàn)象。尤其在人口大量外遷的純農(nóng)區(qū)，問(wèn)題非常突出。在原有農(nóng)村宅基地分散分布情況下，要為留守人群（老人與兒童）提供公共服務(wù)、并逐步提升農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施的水平，確實(shí)存在成本較高的問(wèn)題。
特別是2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消后，雖然降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但也導(dǎo)致很多純農(nóng)區(qū)村集體缺乏資源去提供公共產(chǎn)品，結(jié)果是農(nóng)村道路修建、村落內(nèi)的河溝整治、小型水利設(shè)施、學(xué)前教育、五保供養(yǎng)等農(nóng)村內(nèi)部公共產(chǎn)品嚴(yán)重缺乏。在內(nèi)地不少純農(nóng)區(qū)，還存在大多數(shù)自然村的街道狹窄、路面質(zhì)量不高、排水設(shè)施落后、垃圾成堆、污水橫流的情況。部分欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，水、電等農(nóng)民生活必需的基礎(chǔ)設(shè)施還很缺乏，電網(wǎng)老舊、破損、存在隱患。這也就說(shuō)明，從需求面上看，宅基地復(fù)墾并推動(dòng)農(nóng)民集中居住，從而提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平，確實(shí)存在一定必要性。
實(shí)際上，那些撤村并居做的比較好的地區(qū)，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤政策帶來(lái)的資金，有效地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村居住點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)條件的提升，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村留守人群包括老人、婦女與兒童的集中服務(wù)，改善居住條件，推動(dòng)了農(nóng)村現(xiàn)代化。
然而，上述政策在各地執(zhí)行中不可避免地出現(xiàn)了一些問(wèn)題，有時(shí)候甚至是非常嚴(yán)重的問(wèn)題。在獲取建設(shè)用地指標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，地方政府傾向于過(guò)度推動(dòng)。從近年來(lái)我們及一些其他研究者對(duì)不少地區(qū)的實(shí)地調(diào)查來(lái)看，無(wú)論是宅基地拆遷補(bǔ)償水平，還是集中居住標(biāo)準(zhǔn)，基本上都是地方政府主導(dǎo)制定，缺乏公共參與。如此，各種問(wèn)題出現(xiàn)幾乎是必然的。
首先。一些地區(qū)在城鎮(zhèn)邊建設(shè)大規(guī)模的高密度公寓式農(nóng)民居住小區(qū)、鎮(zhèn)內(nèi)幾個(gè)被拆除村莊的原居民統(tǒng)一被安置到農(nóng)民居住小區(qū)。對(duì)農(nóng)民而言，盡管生活方便了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻受到很大影響；一些地方政府宣稱(chēng)，通過(guò)宅基地?fù)Q房，農(nóng)民獲得了市值幾十萬(wàn)的基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的全新住房。但農(nóng)民卻認(rèn)為自住住房的市場(chǎng)價(jià)值沒(méi)有意義。相反，安置住房的居住面積比原來(lái)小了，庭院和道場(chǎng)沒(méi)有了，居住條件下降了。而且，公寓式住房使他們無(wú)法繼續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與此同時(shí)將來(lái)還要交水電費(fèi)、物管費(fèi)等，提高了他們的生活成本。
由于村莊整治及建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)需要龐大資金。一般投資數(shù)億元才能建成一個(gè)容納5000人口規(guī)模的新型農(nóng)村社區(qū)。于是有些地方就出現(xiàn)了政府指標(biāo)交易收入只能覆蓋集中居住點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但無(wú)法覆蓋建房成本的情況。結(jié)果是被集中居住的農(nóng)民自己要掏錢(qián)買(mǎi)房，甚至可能花掉多年打工的積蓄。根據(jù)社科院農(nóng)發(fā)所在河南的調(diào)查，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，修建新房的費(fèi)用主要由農(nóng)戶(hù)承擔(dān)，該調(diào)查收集的279個(gè)農(nóng)民拆舊建新總支出有效樣本數(shù)據(jù)顯示，參與拆舊建新農(nóng)戶(hù)拆舊建新平均負(fù)擔(dān)14.03萬(wàn)元/戶(hù)，其中建新房支出占78.82%，新房裝修支出占21.54%。
其次，很多地區(qū)推行大規(guī)模、運(yùn)動(dòng)式整村拆遷。被拆的農(nóng)民住房有相當(dāng)部分是質(zhì)量較好的磚瓦結(jié)構(gòu)房屋且常年有人居住。拆遷顯然是一種資源的浪費(fèi)；在北方平原地區(qū)的不少農(nóng)村，農(nóng)民居住本來(lái)就非常集中，但政府為獲得建設(shè)用地指標(biāo)，要求農(nóng)民必須集中上樓，致使民怨沸騰，這樣就完全違背了改革的初衷。
最后，各地出臺(tái)的宅基地?fù)Q房政策中， 雖一再?gòu)?qiáng)調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿，但實(shí)際操作中卻很難實(shí)現(xiàn)。在獲取建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)推動(dòng)城市和工業(yè)發(fā)展的強(qiáng)烈激勵(lì)下，很難相信 “搬、還是不搬” 對(duì)拆遷復(fù)墾所涉及農(nóng)民能夠構(gòu)成一個(gè)真正的自愿選擇。通過(guò)斷水?dāng)嚯姷确绞綇?qiáng)迫農(nóng)民集中居住的例子并不少見(jiàn)。
建設(shè)用地指標(biāo)產(chǎn)生的“浙江模式”
那么有沒(méi)有一種方式可以破解上述的改革難題？根據(jù)我們的研究，農(nóng)地整理折抵建設(shè)用地指標(biāo)的“浙江模式”頗值得注意。
顧名思義，“農(nóng)地整理”就是通過(guò)對(duì)農(nóng)地，包括對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，歸并零散地塊等措施，在加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、提高既有耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)上，同時(shí)增加有效耕地面積。
為解決建設(shè)用地指標(biāo)不足及地方政府缺乏農(nóng)地整理激勵(lì)的問(wèn)題，上世紀(jì)末以來(lái)浙江省開(kāi)始推行“土地整理新增耕地折抵建設(shè)占用耕地指標(biāo)”政策。這項(xiàng)政策的要旨，就是土地整理新增有效耕地的72%可以折抵為建設(shè)用地指標(biāo)。為鼓勵(lì)農(nóng)地整理資源豐富但建設(shè)用地指標(biāo)需求不大的縣市推動(dòng)農(nóng)地整理工作，浙江省政府還出臺(tái)了一系列政策，允許通過(guò)土地整理新增耕地折抵的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行跨縣市有償調(diào)劑。
由于每畝建設(shè)用地的指標(biāo)費(fèi)基本可以抵消土地整理的成本，這一政策也就同時(shí)解決了土地整理資金籌措和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不足兩個(gè)問(wèn)題。2000年以來(lái)，浙江省的折抵指標(biāo)市場(chǎng)運(yùn)行良好，有利推動(dòng)了農(nóng)村土地整理工作。截至到2004年底，浙江省通過(guò)土地整理建成了1000多萬(wàn)畝超過(guò)基本農(nóng)田質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并通過(guò)折抵指標(biāo)為省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)騰挪了30萬(wàn)畝的建設(shè)用地空間。
實(shí)際上，上述“浙江模式”與前面談到的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”改革的差別，就是除了宅基地復(fù)墾新增耕地同比例置換建設(shè)用地指標(biāo)之外，還另外規(guī)定農(nóng)用地整理新增有效耕地的72%可以折抵為建設(shè)用地指標(biāo)。
在我們看來(lái)，上述多元化產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)的“浙江模式”，不僅對(duì)于耕地保護(hù)本身，而且對(duì)中國(guó)全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化而言，都具有重大的價(jià)值。其優(yōu)點(diǎn)，就在于它沒(méi)有另起爐灶去推翻現(xiàn)有建設(shè)用地計(jì)劃管理體系的基本框架，而是在接受基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)和耕地占補(bǔ)平衡要求的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)跨區(qū)配置土地發(fā)展權(quán)。實(shí)際上，較之宅基地復(fù)墾折抵建設(shè)用地指標(biāo)的政策，“農(nóng)地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)”政策有幾個(gè)明顯的好處：
首先，農(nóng)地整理成本平均而言大大低于宅基地復(fù)墾，避免社會(huì)資源浪費(fèi)；宅基地復(fù)墾還需要很高的搬遷成本，但農(nóng)地整理主要就是土地平整和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。
其次，也正是農(nóng)地整理可有效地改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)地質(zhì)量，真正對(duì)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)有利，更有利于實(shí)現(xiàn)耕地保質(zhì)、保量的目標(biāo)；
最后，農(nóng)地整理不影響農(nóng)民生活生產(chǎn)，反而有助于增加耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，不僅不會(huì)帶來(lái)農(nóng)民之間的矛盾，還因做大蛋糕而有助于緩解農(nóng)民之間就土地分配所可能產(chǎn)生的矛盾。與后面還要談到的農(nóng)地確權(quán)新思路結(jié)合起來(lái)，農(nóng)地整理還有助于解決現(xiàn)有農(nóng)地確權(quán)政策所可能帶來(lái)的幾乎所有矛盾。。
雖然有上述諸多好處，但 “浙江模式”一開(kāi)始就受到質(zhì)疑，甚至有政府官員認(rèn)為是鉆了政策的空子。原因何在？1999年國(guó)務(wù)院頒布的《土地管理法實(shí)施條例》第18條規(guī)定：“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)?！?這里的關(guān)鍵問(wèn)題是該條款中的補(bǔ)償指標(biāo)這個(gè)概念非常含糊。在中國(guó)，農(nóng)地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，不僅需要上級(jí)下?lián)艿慕ㄔO(shè)用地指標(biāo)，還需要滿(mǎn)足耕地占補(bǔ)平衡（本質(zhì)上也是一種土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)），缺一不可。耕地占補(bǔ)平衡可以通過(guò)農(nóng)地整理（一般可以增加10%左右耕地?cái)?shù)量，各地有差異）、土地開(kāi)發(fā)和土地復(fù)墾等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，但地方政府往往選擇去找那些比農(nóng)地整理成本更低、但生態(tài)上也往往更為不利的措施，比如開(kāi)荒、開(kāi)發(fā)灘涂乃至填湖、填海造田去實(shí)現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡“。因?yàn)橄啾乳_(kāi)荒等方法，農(nóng)地整理的成本較高，地方政府因此缺乏激勵(lì)。
但浙江省的農(nóng)地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)政策，同時(shí)解決了地方政府農(nóng)地整理缺乏激勵(lì)和建設(shè)用地指標(biāo)需求難以滿(mǎn)足的這兩個(gè)問(wèn)題?！罢憬Ｊ健钡恼呋A(chǔ)其實(shí)來(lái)自于中央文件，即國(guó)土資源部在1999年《關(guān)于土地開(kāi)發(fā)整理工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)[1999]358號(hào)）。該文件第三點(diǎn)標(biāo)題為“執(zhí)行好“百分之六十折抵”政策，鼓勵(lì)投資者整理土地 ”。
但可能是出于控制建設(shè)用地總體規(guī)模的考慮，國(guó)土資源部很快又解釋認(rèn)定該條款中“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)”的含義是土地整理新增耕地的百分之六十可以用來(lái)補(bǔ)充建設(shè)占用的耕地，也就是說(shuō)只能用于耕地占補(bǔ)平衡。
仔細(xì)研究，國(guó)土部的上述解釋其實(shí)多少有些自相矛盾。如果這里理解“土地整理新增耕地”可以用于建設(shè)占用耕地的補(bǔ)充來(lái)源（即占補(bǔ)平衡），為何還要有60%的規(guī)定？因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行法律法規(guī)，墾造、復(fù)墾或者土地整理新增的耕地，只要質(zhì)量達(dá)到要求就全部可以用于補(bǔ)充建設(shè)占用耕地。因此，浙江省對(duì)此理解為折抵建設(shè)用地指標(biāo)，顯然是非常合理的。
可惜的是，這種合理的政策在浙江試驗(yàn)過(guò)一段時(shí)間之后，于2007年被叫停，2009年最終停止。與此同時(shí)，以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”為政策支撐的農(nóng)村大規(guī)模集中居住，復(fù)墾農(nóng)村宅基地卻在全國(guó)運(yùn)動(dòng)式地展開(kāi)。（進(jìn)一步討論參見(jiàn)“城鎮(zhèn)化中的撤村并居與耕地保護(hù)：進(jìn)展、挑戰(zhàn)與出路” ）
如果控制建設(shè)用地總規(guī)模的最終目標(biāo)是為了保護(hù)有限的耕地資源，那么既然農(nóng)地整理可以在提高質(zhì)量的同時(shí)新增耕地?cái)?shù)量，為什么就不能折抵部分建設(shè)用地指標(biāo)?又為什么要叫停這樣的好政策？畢竟，與有些地方強(qiáng)制農(nóng)民集中居住相比，土地整理無(wú)論如何對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都是有益的投資。
因此，結(jié)合宅基地復(fù)墾指標(biāo)與農(nóng)地整理折抵指標(biāo)兩種方式多元化產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，應(yīng)該是未來(lái)中央政策調(diào)整的主要方向。只有這樣，地方政府才會(huì)結(jié)合本地宅基地復(fù)墾與農(nóng)地整理成本-收益的測(cè)算，在農(nóng)民集中居住與農(nóng)地整理之間取得適當(dāng)?shù)钠胶猓谵r(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化之間取得適當(dāng)平衡。如果可以在全國(guó)范圍內(nèi)建立一個(gè)上述兩種方式產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)的交易平臺(tái)，那么目前各地強(qiáng)制農(nóng)民集中居住的壓力就可大幅度緩解，我們也就不會(huì)看到發(fā)達(dá)地區(qū)以及北方很多原來(lái)居住就很集中的村莊進(jìn)一步大規(guī)模拆遷農(nóng)房、趕農(nóng)民上樓的現(xiàn)象。通過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)購(gòu)買(mǎi)土地指標(biāo)來(lái)保護(hù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地和自然環(huán)境，也同時(shí)為發(fā)達(dá)地區(qū)提供更大的建設(shè)用地空間、就可以在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化之間的平衡，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的平衡。
2006年農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，由于地方政府無(wú)法繼續(xù)從農(nóng)業(yè)獲得稅收，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到很大影響。目前，雖然中央通過(guò)多種渠道進(jìn)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入，也要求地方政府應(yīng)該用土地出讓金收入的10% 用于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但地方政府積極性并不高。目前，農(nóng)地整理的投入主體也是中央政府，每年幾百上千億計(jì)。但從中央下達(dá)的這類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，不僅未來(lái)會(huì)隨中央財(cái)力有限及未來(lái)提升一般性轉(zhuǎn)移支付比重的政策而減少，而且也不可避免地出現(xiàn)各種“跑冒滴漏”現(xiàn)象，個(gè)別地區(qū)甚至還出現(xiàn)因土地整理資金使用而帶來(lái)的群體性腐敗，干部成批落馬情況。因此，如果能結(jié)合浙江經(jīng)驗(yàn)，地方政府通過(guò)農(nóng)地整理推進(jìn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的積極性就會(huì)馬上被調(diào)動(dòng)起來(lái)，中央就可以在減少支出的情況下確保農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入。
這里有必要討論一下農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化的投入問(wèn)題。中央對(duì)“三農(nóng)問(wèn)題”一直非常重視，相關(guān)財(cái)政支出最近幾年已每年超萬(wàn)億，相當(dāng)部分以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下?lián)?。但這些專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付真正符合了地方解決“三農(nóng)問(wèn)題”的需求嗎？又有多少被真正用在、或者有效率地用在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展上？國(guó)家審計(jì)署在審計(jì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，一項(xiàng)支農(nóng)資金大概有十幾個(gè)部門(mén)涉及，分工很細(xì)，大類(lèi)項(xiàng)目、小類(lèi)項(xiàng)目都要由中央一些部門(mén)來(lái)審批，不僅成本高，而且項(xiàng)目交叉重復(fù)，撒胡椒面。很多地區(qū)前些年還在籌集資金搞“村村通”工程，現(xiàn)在卻又開(kāi)始大規(guī)模搞集中居?。磺靶┠赀€在大力投資建設(shè)村小，現(xiàn)在又開(kāi)始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中辦學(xué)，一些村小甚至變成了雞舍豬舍。這其中的浪費(fèi)到底有多少？
激勵(lì)不對(duì)，讓很多由地方申報(bào)項(xiàng)目的目的主要是為了獲得資金而不是真正解決問(wèn)題。經(jīng)常出現(xiàn)地方政府違規(guī)調(diào)劑挪用轉(zhuǎn)移支付、甚至結(jié)轉(zhuǎn)閑置資金的情況。由于三農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及到基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水、國(guó)土氣象、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等多部門(mén)，很多部委都有相應(yīng)的權(quán)力，而地方官員也不得不頻繁“跑部錢(qián)進(jìn)”。最近一位民營(yíng)企業(yè)家在中紀(jì)委座談會(huì)上的發(fā)言，指出“三農(nóng)轉(zhuǎn)移支付”已成高腐領(lǐng)域，在社會(huì)上引起很大反響。
關(guān)于既有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式與效率問(wèn)題，我們將在后面財(cái)政體制改革的討論中進(jìn)一步深入。這里只想指出，花錢(qián)不是本事，把錢(qián)花好才是本事，如果能創(chuàng)造新機(jī)制與資源去更有效地解決問(wèn)題，就更是改革應(yīng)該尋求的目標(biāo)。
農(nóng)地改革的路徑：先整理再確權(quán)
未來(lái)中國(guó)如果可以順利通過(guò)城市戶(hù)籍與土地改革吸納農(nóng)村外出打工人口與其家庭成員在城市永久性定居，就特別需要建立一個(gè)有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制讓農(nóng)村外遷人口逐步釋放出其留在農(nóng)村的土地。也就必須想辦法找到一部分新增資源或資金去補(bǔ)償那些愿意放棄農(nóng)村土地的外出人口。
我們認(rèn)為，改革的基本出發(fā)點(diǎn)，就是通過(guò)有效的農(nóng)村土地制度及配套政策改革，基于城鎮(zhèn)化過(guò)程中城市郊區(qū)土地增值的潛力，創(chuàng)造性地運(yùn)用“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易”這個(gè)在國(guó)外和國(guó)內(nèi)部分地區(qū)已被證明非常有效的政策手段，實(shí)現(xiàn)城市政府，農(nóng)村外出打工人口、純農(nóng)區(qū)農(nóng)民多個(gè)群體對(duì)城市化過(guò)程中土地增值收益的共享。
具體而言，還是要培養(yǎng)前面所說(shuō)的多元化建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)并推動(dòng)跨區(qū)交易，而因此所產(chǎn)生的指標(biāo)收入，除可部分用于農(nóng)地整理、農(nóng)地確權(quán)、農(nóng)民集中居住外，還可部分用于村集體按照一定標(biāo)準(zhǔn)去購(gòu)買(mǎi)那些到外遷人口留在農(nóng)村的土地，再無(wú)償分給那些留在農(nóng)村的人口。上述措施結(jié)合起來(lái)，就可以在農(nóng)地整理與宅基地復(fù)墾之間取得平衡，有效化解中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、耕地保護(hù)與城市建設(shè)并舉、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。
在結(jié)束本部分的討論之前，有必要總結(jié)一下改革過(guò)程中整體改革方案設(shè)計(jì)與地方具體改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的問(wèn)題。
中央改革的政策雖然不能一刀切，但也絕對(duì)不能完全放手讓地方自己做主，必須要有一個(gè)方向大致正確的整體性改革方案。當(dāng)然，這個(gè)方案不僅必須建立在對(duì)三農(nóng)問(wèn)題進(jìn)行全局把握的基礎(chǔ)上，也必須建立在對(duì)地方改革成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)進(jìn)行充分總結(jié)的基礎(chǔ)上。換句話說(shuō)，中央的政策一方面要來(lái)自于地方的實(shí)踐，但又不能囿于地方的實(shí)踐。以農(nóng)地確權(quán)為例，成都等地其實(shí)前些年就已經(jīng)花費(fèi)很大投入推動(dòng)本地農(nóng)地確權(quán)，但確權(quán)后由于不能買(mǎi)賣(mài)，更難以抵押，所以確權(quán)后基本上沒(méi)有帶來(lái)太多收益，這樣改革的意義就非常有限。既然我們觀察到從局部地區(qū)確權(quán)后不能買(mǎi)賣(mài)導(dǎo)致的確權(quán)收益低下，為什么就不能總結(jié)這些教訓(xùn)后實(shí)現(xiàn)整體改革方案的提升與改進(jìn)呢？
我們認(rèn)為，即使按照本文提出的多元化產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)的方法推動(dòng)了農(nóng)地確權(quán)，未來(lái)也須認(rèn)真考慮是否應(yīng)該逐步放開(kāi)農(nóng)地買(mǎi)賣(mài)，哪怕這個(gè)改革先只從一些地方開(kāi)始試點(diǎn)，在觀察幾年的基礎(chǔ)上再根據(jù)情況來(lái)決定推廣與否，也比完全不允許這樣的改革探索要好得多。實(shí)際上，跟我國(guó)國(guó)情比較接近的越南在允許土地買(mǎi)賣(mài)后，并沒(méi)有出現(xiàn)農(nóng)業(yè)土地過(guò)度集中現(xiàn)象，而因經(jīng)濟(jì)困難而被迫賣(mài)掉土地的農(nóng)戶(hù)比例幾乎可以忽略不計(jì)。即使出現(xiàn)少數(shù)經(jīng)濟(jì)困難而被迫賣(mài)地的農(nóng)民，一方面賣(mài)地可能對(duì)其是一個(gè)更有利選擇，另一方面政府也完全可以通過(guò)農(nóng)村社保系統(tǒng)來(lái)負(fù)責(zé)兜底，而后者本來(lái)就是政府未來(lái)工作的題中應(yīng)有之意。
一個(gè)簡(jiǎn)單的類(lèi)比就可以說(shuō)明問(wèn)題，甚至在1980年代，普遍認(rèn)為國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而不能民營(yíng)化，但90年代后大規(guī)模民營(yíng)化卻通過(guò)提高效率、加速增長(zhǎng)鞏固了執(zhí)政黨的地位。相似地，農(nóng)地、即使所有權(quán)仍然歸集體，那么哪怕只是允許永久使用權(quán)的自由買(mǎi)賣(mài)，為什么就不能?chē)L試？只要處理好政府在土地規(guī)劃、管理、基礎(chǔ)設(shè)施投資、糾紛仲裁等方面的角色，執(zhí)政黨在農(nóng)村的地位就不僅不會(huì)因?yàn)橥恋刈杂少I(mǎi)賣(mài)而弱化，甚至還可以通過(guò)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化而得到強(qiáng)化。從這個(gè)意義上看，突破了意識(shí)形態(tài)的束縛，未來(lái)土地改革大有可為。
再以農(nóng)村宅基地復(fù)墾與農(nóng)民集中居住為例，實(shí)踐中各地政府創(chuàng)造了很多模式，包括成都的“拆院并院?、浙江嘉興的“兩分兩換?、天津“宅基地?fù)Q房?以及重慶的“地票交易?模式等，但這些模式都根本沒(méi)有、實(shí)際上也難以跳出國(guó)土部“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的關(guān)鍵性體制約束，這些模式即使在本地執(zhí)行過(guò)程中都多少出現(xiàn)了前面提到的各種問(wèn)題，而一旦在全國(guó)推廣后就馬上變成大范圍、運(yùn)動(dòng)式推動(dòng)，結(jié)果這項(xiàng)政策給農(nóng)民生產(chǎn)、生活帶來(lái)的好處被降低，帶來(lái)的問(wèn)題卻被放大。而前面討論的浙江省推行的更行之有效的政策模式，卻因?yàn)榕c相關(guān)部委目標(biāo)不合拍而被叫停，更不用說(shuō)在全國(guó)范圍內(nèi)得到推廣。
前面的分析說(shuō)明，中國(guó)頂層改革設(shè)計(jì)的決策機(jī)制還需進(jìn)一步完善。中央各部委在改革中自然也其部門(mén)利益，這一點(diǎn)不需要回避。但這也就意味著，在中央層面推動(dòng)相關(guān)體制改革的主體就肯定不能是應(yīng)該作為被改革對(duì)象的部委本身，而是應(yīng)該建立包括這些部委在內(nèi)、但又更有包容性的決策機(jī)構(gòu)，決策中應(yīng)該引入所有利益相關(guān)者代表以及相對(duì)中立的學(xué)術(shù)界人士，對(duì)重大政策議題進(jìn)行充分的政策討論乃至辯論。
改革從來(lái)需要妥協(xié)，也不可能完美，但最重要的就是各相關(guān)利益群體都應(yīng)該有相應(yīng)代表介入到改革政策的討論與設(shè)計(jì)中去，都有機(jī)會(huì)擺明各自利益所在，也能一起去計(jì)算不同方案給各自帶來(lái)的損益，然后再尋求可做大蛋糕的方式來(lái)解決問(wèn)題，特別是給潛在受損者以相應(yīng)的補(bǔ)償以減少改革阻力。也只有這樣，才能在結(jié)合地方改革有效經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定出能把握全局，同時(shí)又可以在關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)關(guān)鍵突破的改革政策組合。
